2005至2007年，在振兴东北经济老工业基地的创业热潮中，吉林省相继展开了大规模的城市棚户区改造，以摧枯拉朽之势荡涤了几十年形成的城市“毒瘤”，奏响了一曲和谐美妙的惠民乐章。一片片破旧的棚户区灰飞烟灭，一座座宜居大楼拔地而起，上百万低收入居民搬进了新型住宅……城市棚户区改造之所以取得成功，最主要的是“党心”和“民情”，“党心”是党委和政府对人民的赤子之心，“民情”是广大群众盼望脱困过好日子的热切期盼。而实际支撑城市棚户区改造顺利推进的有四大要素：即政府主导、银行支持、市场化运作和务实的政策。在具体运作当中，这些要素互为支持，缺一不可。同时，还需采取必要的措施，建立一个完整的保障体系，推动棚户区改造。

     一、政府主导

    城市棚户区一般是指城市中最矮小的连片人居房。城市棚户区改造就是通过改平为楼，改拥挤的旧杂院为舒适的新型居住小区，变陋居为适居。改善百姓的居住条件，从旧到新，从小到大，不是哪位善者想为即可为的。此乃大举动、大创造，需要政府施政、济贫救困、废旧拓新。因此，城市棚户区改造离不开政府的主导，无论采取什么形式，都必须有政府的精心组织。

    通常政府主导有两种方式：一是政府运作；二是政府加市场运作。当政府运作时，需要直接组织拆迁、建设和回迁安置。它是在有较宽裕资金的情况下，整个改造进程均由政府操作，可组建或委托房产开发公司报建，并利用收储的净地实行招、拍、挂，获得收益用来补充棚户区改造项目所需资金，循序推进的一种运作方式。其优点是直接、不失公允，有利于惠民，能保障居民顺利回迁。缺点是政府一包到底，后期居民入住和房屋维护的负担较重。

二、市场化运作

市场化运作是指政府将城市棚户区改造项目有偿出让给经公开招标的开发企业，并将收取的土地出让金用于城市棚户区回迁工程建设的一种运作方式。其主体有两种模式：一是开发企业自行组织推进的模式；二是政府推进与开发企业操作相结合的模式。这两种模式都属于政府出优惠政策、群众受益、开发商微利，充分考虑各方认可和可承受能力等进行的减负性改造。

在公共财政尚不能拿出较多资金进行城市棚户区改造的地区，实施市场化运作是一种务实和有效之举。在政府的指导下，通过合法合规的测算和招投标确定开发企业，授权或委托其全权开发某改造项目。政府则通过加大土地收储力度，采用招、拍、挂方式，提高出让金收益，反补于棚户区改造项目或用于基础设施及公共服务设施建设，同时也弥补开发企业在棚户区改造中获得微利的不足部分。   

   市场化运作有着明确的原则：第一，参与棚户区改造的单位和个人，自有资金不得少于参与改造项目总投资的20％；第二，必须依法开发，先改造后开发，先建回迁楼，后建商品楼；第三，必须按照统一的规划溺寸要求，建设节能环保、经济实用型住宅。当开发企业运作时，则需政府协助拆迁，实行建设监管，督促届民回迁，把握整个改造的进程，防止走偏，这在实质上是一种政府加市场的运作方式。在吉林省的工作实践中有的城市采取了这一政府组织、开发企业运作的模式。

    三、资金筹措

   资金的筹措在地方财政吃紧的情况下，可理解为主要依靠银行的支持。辽宁省依靠国家开发银行的支持，至2006年5月，多批次获得软贷款58.87亿元，为城市棚户区改造项目造血输氧，使棚改工作得以顺利推进。吉林省公共财政脆弱，搞大规模城市棚户区改造需要广开财路，多方筹措必备资金，这对棚改起着关键的作用。其渠道是银行贷一点、财政贴一点、政策让一点、群众出一点、市场开发补一点。银行在棚改中起着重要作用，对民心工程鼎立支持，从贷款的规模等方面予以倾斜十分必要。吉林省计划从国家开发银行贷款50亿元，2006年已到位16.9亿元，又从中国银行贷款8亿元，使棚改拆迁资金得到补给。

    各级财政是棚改工作的资金中枢，以公共财政救助低收入家庭改善居住条件是政府行政的一项重要举措，除以承诺、担保等多种形式向银行贷款支持棚改外，各级财政还挤出部分资金直接补贴棚改项目(2006年辽宁省财政补贴13.35亿元，吉林省财政补贴2.5亿元)。

    四、政策务实

    政策优惠是继资金支持来推动棚改前行的又一个轮子，切合实际的减免和优惠政策对降低改造成本和引导居民投入起着至关重要的作用。在税收、配套费等方面实行减免，打开方便之门；在规划、报建、审批等必经环节上一站式办公，采用绿色通行证，为棚改建立绿色通道；在解决低保户回迁与“住得起”问题上实行“拆一还一，不找差价”，少交或不交“采暖费”；在回迁入住时必交的成本费由居民出一点、开发企业再补上一点。好的政策一定会有好的果实，这一点已被许多城市棚户区改造的成功实例所证明。

    五、六条保障措施

    吉林省的成功实践表明，有了政府主导、市场化运作、资金支持和务实的政策等主要条件，就有了棚改向前推进的原动

力，但要真正把好事办好办实，尚需必要的措施来建立一个完整的保障体系，这些措施是：

    1、统一规划。城市棚户区犹如城市肌体上的“肿瘤”，散置于城市的各个角落，多是楼群中的“夹心层”或“城中村”。要变城市污点为亮点，实施全面改造，就必须以现代化城市建设和发展的眼光谋划回迁住宅区的建设工作，综合考虑城市建设、土地利用和环境优化等诸因素，科学规划、统筹安排。在符合统一要求的前提下使小区配套设施齐全，除户型外与普通商品住宅没有标准上的差异，也使回迁楼在有限的空间内大到房间的功能、小到灯具的采用，都趋于经济合理、美观实用。

    2、深入宣传。大规模的城市棚户区改造没有先例，对城市经济、社会发展和建设格局都是一次变革，对人的理念也无疑是一次挑战，尤其是对城市棚户区居民，是多年期盼与些许困惑交织着的心理碰撞。因此，要入情入理的讲解、大张旗鼓的宣传，把政策、办法、时限、益处都说到群众心里去，让居民不仅产生了真诚感激之情，更增强自觉参与意识，使拆迁者与被拆迁者能够和谐互动。

    3、协调指挥。在有限的时间里进行大面积的城市棚户区改造，要有详尽的住户调查、深入的动员、大面积的拆迁，要有高标准的回迁房建设和适时的居民回迁。涉及到建设、规划、国土、民政、地税等数十个部门。这项工作恰如一台戏，要演好这场大戏，政府是导演，各相关部门是演员，导演精心谋划，演员才能步调一致，在这里主要领导愈是靠前指挥、及时指导，效果就愈好。

    4、透明操作。实施城市棚户区改造，绝大多数群众都是欢迎和支持的，但如果遇到不公正，群众就不支持。因此，公正是居民的最基本要求。公正何来?只有公开才知公平，只有公平方显公正，公开、透明操作是实现公正的关键所在。在整个项目实施过程中，政府将每个过程都公开化、透明化，拆迁安置在阳光下操作，建筑工程在阳光下施工，回迁安置在阳光下入住，回迁居民在阳光下受益，加之办事透明、决策公正，就一定会民情和悦、民心和顺。

    5、严格监管。城市棚户区改造是解困工程、惠民工程，政府倾注了大量的精力和财力，社会各界予以最大的关注和支持，要不负众望，真正为人民造福就必须建造出精品工程。为此要实施严格监管，从项目源头抓起，对招投标、规划、设计、拆迁、施工、监理、质量、安全等，一环扣一环地实施有效监管，使棚户区改造的新建小区与新型住宅成为全市最佳园区和最宜人的居室。

    6、入住服务。棚户区居民入住新建小区的过程是考验政府执政能力，体现社会综合能力的过程，低收入居民入住要解决好“住得起”的问题，就必须建立廉租房制度，并由政府留建经营性用房，以租金资助物业管理的方式来弥补物业管理费的不足，还要在小区内设立公益岗位，安排低保户上岗就业，同时解决居民看病、子女上学等问题。只有这样才能够建设平安、和谐、幸福、吉祥的新型住宅小区。